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来源：数米而炊网编辑：黄大仙区时间：2025-04-05 08:14:59

二、全国人大常委会排他性地享有准立法式宪法解释权（一）解释宪法与监督宪法的实施现行《宪法》第67条第1项赋予全国人大常委会行使解释宪法的职权，同时还赋予一项与全国人大共享的职权，即监督宪法的实施。

(4)通过开放的结构和讨论过程，协商民主可以增进公共决定的合法性并有助于扩展知识和理性。当代行政的民主正当性还面临全球化带来的挑战。

参与的程序规则必须能够促进作出决定和政策的行政机关对各种利益协商妥协的方案进行适当考虑，并对方案的选择说明理由。从目前中国行政公共决策体制改革的多种努力看，听证会、讨论会、座谈会、论证会以及公开征集意见等决策方式的引入虽然可以被视为在决策过程中吸纳公众参与机制的有益尝试，但因为体制结构的制约，这些参与的效果还很不理想。38在此意义上，我们也可以说，参与式治理作为消解当代行政民主赤字的制度方案，并不是简单地将程序民主直接移植到行政过程中。33参见张凤阳等：《政治哲学关键词》，江苏人民出版社2006年版，第312-313页。行政的民主正当性匮乏与行政对各种利益进行权衡选择的政治化过程相对照，使民主赤字问题更为突出。

治理是各种公共和私人的机构管理其事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。政治多元主义理论可被认为是个体价值主观性的一种集中表达。行政程序必须保障参与者在交流和协商的过程中处在平等的法律地位上展开理性的协商，因而程序规则必须能够对压制、操控、暗箱操作等行为提供预防和抑制的有效机制。

总之，引入参与式治理模式是当代行政法治面对行政过程之现实情境时而在逻辑和制度上所要作出的回应，这也将引发现代行政法治内涵的扩展。参与的程序规则必须能够促进作出决定和政策的行政机关对各种利益协商妥协的方案进行适当考虑，并对方案的选择说明理由。而在公共行政领域，这种变革也正是由单一中心的管理向多中心的公共治理转型的一个重要内容。五、结论总之，民主赤字问题是当代行政所面临的一个普遍性问题，其根源在于：由于当代行政自身属性、功能及其外部环境的变迁，以代议制民主为基础的政治和行政法理论框架已经很难为行政活动提供充分的民主正当性解释。

41利益主体的组织化需要对现代社会中的结社自由予以高度重视。在行政立法和政策制定过程中，同样也可以看到这种利害程度的差别。

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参与的程序不仅应当能够使参与者方便地获得必要的信息，而且应当保障各种利益代表的结构平衡，还应当保障各方利益代表进行平等的交流。我们需要一种新的理论和制度框架来重构行政法的模式。当代行政法治所关注的公众参与、协商等制度，反映出行政法对行政民主赤字问题的关注。32治理是政治管理中的一种新理性，既区别于私益导向的市场经济人理性，也区别于国家导向的管制理性，而是一种沟通合作理性。

19参见《法制工作简报》1999年第41期。笔者认为，为消除当代行政的民主赤字，可以考虑引入多元主义合法化理论，通过公众参与向行政过程注入民主性因素，对行政过程进行民主性补强，从而使行政过程具备一定程度的自我合法化能力，为行政活动的结果提供实质合法性和正当性。就行政法治而言，形式合法性依然非常重要，但对行政活动民主正当性的证成却远非充分。中国30年来的改革开放，促成了社会利益的日趋分化。

这实际上意味着，本来应当在代议机关内进行博弈、权衡的政治过程延伸到了行政过程之中。在此背景下，我们可以发现导致当代行政民主赤字产生的主要原因有以下几个。

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这时，行政不再是简单地执行法律，而是要面对各种竞争性的价值和利益作出选择，行政已经不再是对立法指令的简单执行，而是一个基于目标而展开的管理。由于行政立法并不实行民主议决机制，其本身的民主正当性尚待证明，因此，依照规章的行政并不能使行政活动必然获得民主意义上的合法性。

在美国，1980年在联邦登记簿上刊发的法规草案大纲和正式法规，达到了87 012页，远远超过法律的数量。20世纪以来，行政国家成为一个基本事实。(5)治理意味着社会公共职能的实现不仅仅依赖于强制性的权力，沟通、合作等方式和技术也可以更好地对公共事务进行控制和引导。推动公民参与在民主理论和实践中的复兴一直是在当代民主理论的主流之下的一股生生不息的潜流。虽然其加入者都是公认的民主国家，但欧盟层面的执行机构则与欧盟各国的民众关系疏远，它们都是由主权国家派驻的代表所组成的。目标导向的行政，意味着行政机关在目标界定、手段选择等方面都拥有自主进行权衡和选择的权力。

从目前中国行政公共决策体制改革的多种努力看，听证会、讨论会、座谈会、论证会以及公开征集意见等决策方式的引入虽然可以被视为在决策过程中吸纳公众参与机制的有益尝试，但因为体制结构的制约，这些参与的效果还很不理想。更重要的是，公众的参与本身就是对公民主体地位的一种肯认，使公民在政府的施政中避免了被客体化的命运，从而体现出现代民主国家对人的尊严的尊重。

在公务私营化运动中，公务所内置的民主性要求可能被忽视，从而带来民主赤字。这是一种通过利益代表的参与、协商、妥协而使行政决定和政策得到合法化的思路，其所反映的是一种多元主义合法化理论。

政治多元主义理论可被认为是个体价值主观性的一种集中表达。对于参与式治理而言，分散利益主体的组织化不仅可以使利益主体在参与过程中的表达能力得到增强，而且还将提升其行动能力。

一项效益最大化的措施可能并不是大众最想要的结果。但是，现代行政的多样性和复杂性远远超出了代议机关的立法能力，行政立法便应运而生。司法审查的重心不是对通过参与过程而形成的决定内容进行审查，而是对参与的程序进行审查和监督。为了应对这一挑战，参与式治理模式至少需要在以下两个方面作出努力。

33参见张凤阳等：《政治哲学关键词》，江苏人民出版社2006年版，第312-313页。(三)参与式治理模式有效实现的外部环境：行政体制结构与社会环境之改造上述对公众充权的思路，也可以看作是一种对参与式治理模式内部机理的改进思路。

积极行政的兴起推翻了传统理论对行政仅有简单执行职能的假定。41行政过程的俘获就是这种情形的一个表现。

35然而，需要特别强调的是，主要利益代表通过参与而形成的方案，需要接受一般利益代表和公众的评论。但是，如果公众能够以各种方式有效地组织起来，参与进程中地位的不平衡就可以得到相当程度的缓和。

笔者所提出的参与式治理模式就是将公众参与和治理理念引入行政过程，通过强调和保障利益主体的充分表达、交涉、商谈，并在此基础上实现以最大限度的合意为基础的管理(统治)模式。在这些领域内，典型的例子如职业自治社团(律师协会、医师协会等)执行的审查会员开业资格和维持职业的道德纪律等职业公务以及红十字会等慈善机构所从事的公益事业等社会公务等。权利主体行使权利的程序性规则是通过公众参与实现行政过程自我合法化的核心制度。行政的民主正当性匮乏与行政对各种利益进行权衡选择的政治化过程相对照，使民主赤字问题更为突出。

这一路径其实是自从戴雪以来的严格规则主义法治对行政活动进行控制的主要模式，④不独美国如此，西方各国在法治国阶段都是如此。但是，这两个条件在现代社会都已经不复存在了。

25参见陈家刚：《协商民主：民主范式的复兴与超越》，载陈家刚编：《协商民主》，上海三联书店2004年版，第5-7页。在全球层面上，有WTO、世界银行和国际货币基金组织等。

在当代行政活动领域特别是在行政管理活动的前沿，要么法律尚未制定，要么法律只是原则性规定，法律的统治实际上已变成了规则的统治。例如，环境保护的标准、社会福利发放标准、公用设施费率的设定等在本质上都是一种社会选择，都会影响到群体正义的实现。

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